NS-Opfer entschädigen. Abschließende Regelung?

Einführungsvortrag - Bilanz der Entschädigungspolitik der Bundesrepublik Deutschland. Von Rolf Surmann.

Liebe hier Versammelte,

für die Möglichkeit, heute zu Ihnen zu sprechen, möchte ich mich sehr herzlich bedanken. Denn diese Konferenz ist – wie wir alle wissen - nicht einfach eine unter vielen. Sie hat einen besonderen Anlaß. In diesem Jahr wird die Stiftung „Erinnerung, Verantwortung und Zukunft“ ihre Arbeit abschließen und damit die deutsche Entschädigungspolitik gegenüber den NS-Opfern nach dem vorherrschenden Verständnis zu ihrem endgültigen Abschluß bringen. Denn – wie allgemein bekannt – wurde bei der Einrichtung dieser Stiftung im Jahr 2000 ausdrücklich bekundet, sie sei die letzte entschädigungspolitische Maßnahme; mit ihr werde deshalb ein endgültiger Schlussstrich unter die Entschädigungspolitik gezogen. Graf Lambsdorff, und der politische Mainstream mit ihm, fasste vor dem Bundestag diese Entscheidung in die Worte: die materielle Verantwortung sei jetzt abgeschlossen, eine moralische bleibe jedoch bestehen. In wenigen Wochen, um den 8. Mai 2005 herum, wird es deshalb aus Anlaß des 60. Jahrestags der Befreiung von der Nazi-Diktatur durch die alliierten Truppen von offizieller Seite nicht nur die üblichen erinnerungspolitischen Events geben, sondern auch die Bilanz einer Geschichte, die sich nach vorherrschendem Verständnis als Erfolgsgeschichte darstellt: die Geschichte deutscher Entschädigungspolitik. Bilanz ziehen wollen auch wir: jedoch nicht die einer Erfolgsgeschichte. Es ist vielmehr die Bilanz eines Kampfes, bei dem die NS-Opfer und ihre Organisationen über all die Jahre in der Regel allein standen. Gesellschaftliche Aufmerksamkeit wurde ihnen nur selten zuteil, ihre Forderungen ignorierte man. In allen zentralen Fragen waren die Reihen der Entscheidungsträger fest geschlossen. Deshalb wird diese Bilanz eine Rechenschaftslegung der Verweigerungen wie der weiterhin offenen Forderungen sein müssen. Die notwendige Konsequenz hieraus ist das Nachdenken über die verbliebenen Möglichkeiten, den entschädigungspolitischen Schlussstrich zu durchkreuzen.

Dass wir dies an diesem Wochenende tun können, ist im übrigen nicht selbstverständlich. Denn in der allgemeinen Wahrnehmung ist das Thema, sofern es nicht dem Eigenlob dient, Geschichte. Deshalb ist diese Konferenz in gewisser Hinsicht dem Zeitgeist abgetrotzt. Sie gegen alle Widerstände und trotz aller Schwierigkeiten ermöglicht zu haben, dafür gehört dem Vorbereitungskreis besonderer Dank.

Vor fast genau 20 Jahren, im Mai 1985, fand hier in Berlin eine ähnliche Konferenz statt. Sie stand am Anfang einer Auseinandersetzung, in der es um die sogenannten vergessenen Opfer ging. Die einen sprachen dabei ohne Einschränkung von vergessenen Opfern, die anderen setzten das Wort „vergessen“ in An- und Abführungszeichen. Ich erwähne dieses Treffen und die Differenz hinsichtlich eines Wortes nicht, um irgendeiner Chronistenpflicht zu genügen, sondern weil uns diese scheinbar beiläufige Auseinandersetzung hilft, das Zustandekommen der heutigen Situation zu verstehen. Denn die einen sahen zwar die Defizite der Entschädigungspolitik und leiteten daraus die politisch-moralische Pflicht zu Reformen ab, die auf eine angemessene Versorgung aller Opfer nationalsozialistischer Verfolgung zielten. Doch erkannten sie nicht die Systematik der Ausgrenzung nach 1945, die auch die Gegenwart noch prägte und weiterhin prägt. Für sie ging es deshalb um eine zwar späte, aber – abgesehen von der fortgeschrittenen Zeit - gesellschaftlich durchaus mögliche Korrektur der bisherigen Politik. Die anderen betonten die gesellschaftlichen Ursachen der Ausgrenzung auch nach 1945, die sie nicht allein in den weiter wirkenden Relikten des Nationalsozialismus sahen. Vielmehr stellten sie durch die Analyse der nationalsozialistischen Verbrechen im Kontext ihrer Vor- und Nachgeschichte einen Zusammenhang her, der einen Blick auf grundsätzliche Entwicklungstendenzen der bürgerlichen Gesellschaft ermöglichte. Für sie ging es also nicht allein um die vollständige Rehabilitierung und bestmögliche materielle Versorgung der NSOpfer, sondern notwendigerweise auch um die Aufarbeitung der Verbrechen als Voraussetzung für die Fähigkeit, den Opfern dieser Verbrechen angemessen begegnen zu können. Kurz: Die Auseinandersetzung ging um die Frage, ob ideologische und politische Wertungen über die Zeitumstände hinaus auf die Entschädigungsgesetzgebung eingewirkt haben und in welchem Ausmaß sie politische Entscheidungen weiterhin blockieren. Diesem Problem möchte ich auch heute nachgehen, indem ich zunächst die Entstehungsbedingungen der Entschädigungspolitik skizziere, um dann in einem zweiten Schritt zu einem Aufriß der weiterhin offenen Entschädigungsforderungen und der Ursachen hierfür zu kommen. Abschließend möchte ich auf die Konsequenzen für die Verfasstheit dieser Gesellschaft eingehen.

Die politischen Grundbedingungen der Entschädigungsgesetzgebung Im wesentlichen sind es drei ganz unterschiedliche Entscheidungsprozesse, die den Charakter der deutschen Entschädigungspolitik gegenüber den NS-Opfern prägten. Grundlegenden Einfluß hatten zunächst die alliierten Siegermächte. Unter ihnen herrschte Übereinstimmung, dass die in der Zeit des Nationalsozialismus von den Deutschen begangenen Verbrechen ein Ausmaß hatten, dass sie über die nach Kriegen bisher üblichen Reparationsleistungen hinaus individuelle Entschädigungsleistungen erforderlich machten. Nach verschiedenen Vorarbeiten hatten sie deshalb bereits in ihrem Entwurf für die bedingungslose Kapitulation Deutschlands vom Juli 1944 festgelegt, dass die deutschen Behörden neben den alliierten Kriegsgefangenen auch alle anderen gefangenen Bürger der Vereinten Nationen freizulassen und zu versorgen hätten. Entsprechendes galt für diejenigen, die in Folge irgendwelcher NS-Handlungen, Gesetze oder Verordnungen, die aus Gründen der „Rasse“, des Glaubensbekenntnisses oder der politischen Überzeugung diskriminiert und verfolgt worden waren. Diese Grundausrichtung wurde in der Folgezeit präzisiert. Konkret folgte hieraus direkt nach Kriegsende eine spezielle Form von Sozialpolitik als Sofortversorgung, bei der es um Fragen wie Wohnungszuweisung oder Lebensmittelrationen ging.

Grundsätzlichen Charakter bekam dann die Debatte um das erste in den Westzonen konzipierte Entschädigungsgesetz, das 1949 in der US-Zone beschlossen wurde. Die deutsche Seite brachte u.a. finanzielle Bedenken gegen seine Verabschiedung vor, die sich nicht zuletzt in dem bezeichnenden Streit um die Frage niederschlugen, ob das Justiz- oder das Finanzministerium in dieser Frage die Stimmführung haben solle. (Bis heute liegt die Zuständigkeit übrigens beim Finanzministerium.) Der Kreis der Berechtigten blieb schließlich auf deutsche NS-Verfolgte beschränkt.

Im Zuge der Verhandlungen über die Bonner Verträge Anfang der 50er Jahre ordneten die Alliierten schließlich an, welchen Entschädigungsverpflichtungen sich der künftig mit weitgehenden Souveränitätsrechten ausgestattete Bonner Staat nicht würde entziehen dürfen. Kernstück dieser alliierten Anweisung ist der Überleitungsvertrag. In dessen viertem Teil wurde der Bundesrepublik auferlegt, Personen, die wegen ihrer politischen Überzeugung, ihrer „Rasse“, ihres Glaubens oder ihrer Weltanschauung verfolgt worden waren und hierdurch Schaden an Leben, Körper, Gesundheit, Freiheit, Eigentum, Vermögen oder an ihrem wirtschaftlichem Fortkommen erlitten hatten, eine angemessene Entschädigung zu zahlen. Das bisher in den einzelnen Besatzungszonen geltende Recht sollte durch Bundesrecht vereinheitlicht werden, wobei der Standard der US-Zone nicht unterschritten werden durfte. Die Entschädigungsgesetzgebung ist also nicht in erster Linie das Resultat einer nach 1945 empfundenen Pflicht der Tätergesellschaft gegenüber ihren Opfern, sondern sie wurde der Bundesrepublik Deutschland von den Siegermächten aufoktroyiert. Die Konsequenz hieraus waren seit 1953 verabschiedete Gesetze auf Bundesebene mit dem 1965 beschlossenen Bundesentschädigungs-Schlussgesetz als Abschluß. In ihnen schlug sich nieder, was ein deutscher Vertreter bei den Verhandlungen mit den Alliierten als die spezielle deutsche Aufgabe sah: den alliierten Vorgaben „die Giftzähne zu ziehen“.

Damit kommen wir zum zweiten prägenden Aspekt der Entschädigungspolitik: ihrem Konstruktionsprinzip. Hierbei handelt es sich im Kern um die öffentlich-rechtliche Fassung des Entschädigungsanspruchs. Durch sie wird die ursprünglich zivilrechtlich begründete Schadensersatzpflicht des Staates von einer einklagbaren privatrechtlichen Schuld in eine öffentlich-rechtliche Entschädigungsverpflichtung umgewandelt. Dadurch war dem Bundestag als gesetzgebender Instanz die Möglichkeit gegeben, den rechtlichen Anspruch im Zuge der Gesetzgebung unter gesellschaftlich-politischen Gesichtspunkten zu interpretieren. Die Entschädigungspolitik verlor damit ihren unbedingten Rang. Auf sie wirkte folglich nicht nur der Zeitgeist der 50er Jahre ein, sondern sie wurde auch zu einem Teil des politischen „Alltagsgeschäfts“, das allen möglichen Einflüssen ausgesetzt war. So stellte Bundeskanzler Adenauer in seiner ersten Regierungserklärung bereits 1949 grundsätzlich klar: Im Mittelpunkt seiner Politik stehe die Milderung der Kriegsfolgelasten; Leistungen für die NSOpfer erwähnte er nicht einmal. Auch in der Folgezeit verwies er auf die Grenzen, die der deutschen Leistungsfähigkeit durch „die bittere Notwendigkeit“ der Versorgung zahlloser Kriegsopfer und der Fürsorge für die Flüchtlinge und Vertriebenen gezogen seien. Die für die NS-Opfer benötigten Gelder mussten sich letztlich nicht nur an dieser politischen Schwerpunktsetzung orientieren, sondern auch an der Dringlichkeit anderer Haushaltsposten messen lassen.

Die Entschädigungsdiskussion konzentrierte sich deshalb auf die Frage, welcher Personenkreis in die Gesetzgebung einbezogen werde und welcher nicht oder nur mit eingeschränkten Rechten. Eine Entscheidung sollte sich aus der Beantwortung der Frage ergeben, was „typisches NS-Unrecht“ sei. Als Konkretisierung fügte man u.a. hinzu, dass der entsprechende Personenkreis von den Nationalsozialisten hätte „verfolgt“ werden müssen. Es reichte also nicht aus, dass einem Menschen – von staatlichen Funktionsträgern - Schaden zugefügt worden war und er ein Geschädigter oder „Opfer“ war, sondern von nationalsozialistischer Seite musste explizit ein Verfolgungswillen vorliegen. Die Entschädigungsgesetzgebung richtete sich also in dieser Hinsicht an der nationalsozialistischen Ideologie aus bzw. daran, was als solche erkannt wurde. Damit war die Entschädigungsgesetzgebung nicht nur in die westdeutsche gesellschaftlichpolitische Prioritätenliste mit der Konsequenz eingeordnet worden, dass die NS-Opfer schlechter gestellt waren als etwa von Kriegsfolgen Betroffene. So sind für sie beispielsweise ab 1969 keine Neuanträge nach dem Bundesentschädigungsgesetz mehr möglich, was für andere Personenkreise nicht gilt. Deshalb kommt es immer wieder zu solchen im Wortsinne Merkwürdigkeiten wie in den 90er Jahren, dass ehemalige Angehörige der Waffen-SS in den baltischen Staaten nach dem Zusammenbruch des osteuropäischen Staatensystem selbstverständlich Bezüge aus dem deutschen Rentensystem erhielten, während die dortigen NS-Opfer über Jahre um Almosenzahlungen kämpfen mussten. Die von der westdeutschen Gesetzgebung erfassten NS-Opfer selbst wurden auch nicht selbstverständlich rehabilitiert und entschädigt, sondern nach dem Verständnis der ehemaligen Volksgemeinschaft klassifiziert, hierarchisiert oder vollständig von Leistungen ausgeschlossen – vergessen, wie es später beschönigend hieß. Insofern spiegelt sie die Deutungsmacht der ehemaligen Volksgemeinschaft über ihre Opfer wider.

Beinahe gleichzeitig kam es aber auch zur Nagelprobe für das Nachkriegskonzept der westlichen Alliierten. Gemeint ist die Londoner Schuldenkonferenz als drittem ausschlaggebenden Faktor für die Entschädigung der NS-Opfer. Dort wurden von 1951 bis 1953 die finanziellen Belastungen der Bundesrepublik und damit auch die Forderungen der ehemaligen westlichen Kriegsgegner und der besetzten Länder gegenüber Deutschland geregelt. Damit sollten die Voraussetzungen für die wirtschaftliche, politische und militärische Integration der Bundesrepublik in die Bündnisstrukturen der Nachkriegszeit gelegt und ihr Zugang zum Welthandel ermöglicht werden. Bei den Verhandlungen trat die Tendenz zur Schonung des künftigen Partners insbesondere angesichts der auf ihn zukommenden Rüstungslasten hervor. Im Kern legte man fest, dass die Tilgung der deutschen Vor- und Nachkriegsschulden Priorität vor Reparationen habe. Verhandlungen über Reparationen wurden deshalb bis zum Abschluss eines Friedensvertrages aufgeschoben. Hierunter fielen auch die individuellen Entschädigungsansprüche derjenigen, die in den Reparationen beanspruchenden Ländern ihren Wohnsitz hatten. Denn nach der Mehrheitsmeinung konnten sie ihre Forderungen nur als Teil zwischenstaatlicher Reparationsverhandlungen geltend machen. Mit dieser Regelung hatten die USA und Großbritannien ihre Interessen als Hauptgläubiger weitgehend durchgesetzt. Verlierer waren die alliierten Staaten mit großen Kriegsschäden. Verlierer waren aber auch die NS-Opfer mit Wohnsitz im Ausland. Insbesondere die Niederlande hatten auf dieses Problem hingewiesen und gefordert, dass individuelle Entschädigungsansprüche nicht unter den Reparationsaufschub fallen sollten. Die Westalliierten und die Bundesregierung wiesen diesen Antrag jedoch einhellig mit Verweis auf die begrenzte Finanzkraft der Bundesrepublik und die Schuldenregelung zurück.

Sieger war zweifellos die Bundesrepublik. Denn sie konnte weiterhin über die gestärkte Wirtschaftskraft verfügen, die Deutschland im Krieg entwickelt hatte. »Der Umfang der Investitionen in der deutschen Industrie hat also die Bomben- und anderen Kriegsschäden bei weitem aufgewogen. Die deutsche Industrie verfügte am Ende des Krieges über ein stärkeres Potential als bei Kriegsbeginn.« Dieses Resümee zieht Dietrich Eichholtz aus seiner Untersuchung der deutschen Kriegswirtschaft und folgert daraus, dass die »untersuchten Fakten der deutschen Kriegskonjunktur (..) das Wirtschaftswunder‘ der ‚freien Marktwirtschaft‘ in der frühen Bundesrepublik seines mirakelhaften Charakters (entkleiden)«. Dies um so mehr, als es ihr mit dem Aufschub von Reparationen auch gelang, zum Beispiel für die weitgehend unentgeltlich angeeignete Arbeitskraft der Zwangsarbeiterinnen und Zwangsarbeiter weiterhin nicht zahlen zu müssen. Tatsächlich hatte dieses Abkommen eine wirtschaftliche Schlüsselfunktion für den ökonomischen Wiederaufstieg unter den Vorzeichen des Kalten Krieges. Doch der größte Kredit war unfreiwillig eingeräumt worden: die Ansprüche der NS-Opfer, denen ihr Recht vorenthalten worden war.

Der Vollständigkeit halber sei hinzugefügt, daß 1990 mit dem Zwei-plus-Vertrag ein Abkommen geschlossen wurde, das zwar nicht so genannt, aber allgemein als ein Äquivalent für einen Friedensvertrag gewertet wird. Spätestens jetzt hätte die Bundesregierung nicht nur die Möglichkeit, sondern auch die Pflicht gehabt, den durch das Londoner Abkommen gestundeten Zahlungsverpflichtungen nachzukommen. Doch statt dessen wurde im Kanzleramt eine Arbeitsgruppe eingerichtet, die allein den Auftrag hatte, eine Thematisierung dieser Fragen zu verhindern. Das ist zweifellos gelungen, damit wurde aber auch die in den 50er Jahren entwickelte Grundhaltung bestätigt.

Systematik des Unrechts

Wer angesichts dieser Ausgangslage meint, sich heute damit begnügen zu können, einzelne Verfolgtengruppen aufzuzählen, die nicht oder nur unzureichend entschädigt wurden, verharmlost das Problem. Denn er übergeht damit die Systematik des Unrechts, die in der Entschädigungsgesetzgebung zum Ausdruck kommt. Erwähnt wurde bereits die Nachrangigkeit der Regelungen für NS-Opfer im Vergleich zur Kriegsopferversorgung oder ähnlichen Einrichtungen, wenn man so will: die Besserstellung der Täter gegenüber ihren Opfern. Das Londoner Abkommen wiederum hat nach Angaben des Historikers Ulrich Herbert dazu geführt, dass überschlagsmäßig zirka 90 Prozent der für NS-Opfer bis 1989 erbrachten Leistungen an lediglich 10 Prozent der Opfer gingen. Damit wird ansatzweise vorstellbar, in welchem Ausmaß vor allem den nicht in Deutschland ansässigen und den nicht – wie es im Bürokratendeutsch heißt - dem „deutschen Kulturkreis“ angehörenden NS-Opfern Zahlungen vorenthalten wurden.

Doch dass auch gegen die scheinbar Privilegierten ein „Kleinkrieg“, wie es in einem Buchtitel der 80er Jahre heißt, geführt wurde, ist schon grundsätzlich angesprochen worden. Sarkastisch skizzierte bereits Anfang der 50er Jahre Otto Küster – damals noch „Staatsbeauftragter für die Wiedergutmachung in Württemberg-Baden“ und stellvertretender deutscher Verhandlungsleiter bei den Verhandlungen mit Israel und der Claims Conference – diese Lage. Ausgehend von der These, die Entschädigungsgesetzgebung entziehe den NS-Opfern ihr Recht und stempele sie von Rechtheischenden zu Versorgungsempfängern um, beschrieb er das Verhalten der Entschädigungsbürokraten im Detail: „Da wird dann eingestuft und gleichgestellt, werden Prozentsätze von Prozentsätzen gewährt, werden Muß-, Soll-, Kannund Härteleistungen unterschieden, Höchstbeträge ersonnen sowohl für jedes Jahr der Verfolgung wie für den Anspruch insgesamt und für mehrere Ansprüche einer Person insgesamt und für die Ansprüche mehrerer irgendwie zusammengefaßter Personen insgesamt, werden Erben sortiert und Testamente zensiert, werden Ansprüche nur zugestanden, wenn andere von Rechtswegen danebenstehende nicht erhoben werden; es wird mit fuchtelnder Schere geschnitten und geschnipfelt, und man spürt, wie dem Gesetzgeber erst wohl wird, wenn der immense Paragraph über den Härteausgleich erreicht ist, wo er nun alles, was er vorher beschnitten, zerstückelt und vergessen hat, mit der Gebärde des Spenders mild bereinigt.“ Demgegenüber verlangte Küster, „daß genau, arithmetisch genau, wiederhergestellt werde, was sein würde, wenn das Unrecht nicht geschehen wäre, soweit dies eben menschenmöglich ist“. Über die Bedeutung dieser Vorgehensweise für die Bundesrepublik selbst ließ er im übrigen keinen Zweifel aufkommen, indem er das „Wiedergutmachungsgesetz - wie er sich ausdrückte - unser anderes Grundgesetz“ nannte. Letztlich ging es bei dieser Prozedur nicht nur um vorenthaltene Leistungen. Der Kampf um das Recht selbst geriet zur Demütigung. Helga und Hermann Fischer-Hübner – sie Therapeutin, er zunächst bei der Oberfinanzdirektion Hamburg für Rückerstattungsfragen zuständig, dann Anwalt – kennzeichnen dieses Verhalten der Tätergesellschaft nach 1945 mit dem die Erfahrung ihres beruflichen Lebens zusammenfassenden Satz: „Wir erlebten Menschen, die das infernalische Martyrium durch die nationalsozialistische Verfolgung überlebt hatten, an der Verfahrensweise von ‚Wiedergutmachung’ dann zugrunde gingen.“

Wo stehen wir heute?

Natürlich sind die sogenannten vergessenen Opfer weiterhin vergessen. Neu hieran ist allenfalls, daß auch die Oppositionsparteien der 80er Jahre, die sich die grundsätzliche Änderung der Lage aufs Panier geschrieben und die Kohl-Regierung entsprechend heftig kritisiert hatten, sie mittlerweile "vergessen" haben.

Als Ergebnis der Debatte über die sogenannten vergessenen Opfer waren 1988 sogenannte Härteleistungen eingeräumt worden. In einer Bewertung schrieb zum Beispiel der Schwulenverband in Deutschland (SVD) 1995: „Durch die Anlehnung des Härtefonds an das AKG (Allgemeines Kriegsfolgengesetz, d. Vf.) wurde die unselige Tradition der Aufspaltung der Opfer weiter zementiert. Die restriktiven Zugangsvoraussetzungen bewirkten zudem, daß bislang nur zwei Schwule laufende Leistungen aus dem AKG-Härtefonds erhalten haben. Von den 14 Anträgen auf Einmalleistungen von bis zu 5000 DM wurden lediglich acht positiv entschieden.“

In diesem Sinne äußerten sich durchweg alle Organisationen. Mit einer Bundesstiftung wollte seither die Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen den Ausschluß dieses Personenkreises aus der Entschädigungsgesetzgebung mildern. Ihr Vorbild war das „Gesetz über die Anerkennung und Versorgung der politisch, rassisch oder religiös Verfolgten des Nationalsozialismus (PrVG)“ des Landes Berlin. Das Vorhaben entsprach in seinen Grundzügen auch einem Gesetzentwurf der SPD-Fraktion. In einem Antrag vom 24.9.1997 forderte sie die Regierung Kohl auf, diesen „Gesetzentwurf (...) zur Errichtung einer Bundesstiftung ‚Entschädigung für NS-Unrecht‘ zügig vorzulegen“. Im Koalitionsvertrag von 1998 wurde neben der Einrichtung einer Stiftung für die NS-Zwangsarbeiterinnen und Zwangsarbeiter auch die Einrichtung eben dieser Stiftung festgeschrieben. Der Bezug auf das Berliner PrVG macht allerdings deutlich, daß die damals avisierte Bundesstiftung keine grundsätzlich neuen Wege eröffnete. Das Vorhaben fiel sogar in zweierlei Hinsicht hinter den Diskussionsstand der 80er Jahre zurück. Ein Härtefonds auf Länderebene wie das PrVG war damals zunächst als schnelle und unbürokratische Hilfe bis zu einer umfassenden gesetzlichen Regelung auf Bundesebene gedacht. Die Bundestagsfraktion der Grünen legte dann auch einen entsprechenden Gesetzentwurf vor, während die SPD-Fraktion ein weniger weit gehendes Stiftungsgesetz entwarf. Parallel hierzu wurden auf Länderebene in der Regel von rot-grünen Koalitionen die angesprochenen Härtefonds eingerichtet. Die intendierte Bundesstiftung lief also darauf hinaus, das Vorhaben einer grundsätzlichen Neufassung des Entschädigungsrechts endgültig aufzugeben. Im Prinzip stellte die Konzeption der Bundesstiftung eine Minimallösung dar, mit der die in einigen Bundesländern eingerichteten Härtefonds vereinheitlicht und an die relativ günstig gefaßte Berliner Regelung angepaßt werden sollten.

Doch selbst von dieser Minimallösung rückte man ab. Nach der Gründung der Stiftung "Erinnerung, Verantwortung und Zukunft" wurde die Einrichtung der Parallelstiftung ohne politische Diskussion aufgegeben. Offenbar hatten bereits die Forderungen zur Zwangsarbeit der deutschen Politik zuviel abverlangt. Statt dessen gab es verstärkte Anstrengungen, auch ideologisch zum Status quo ante zurückzukehren. So rechtfertigten Fachleute aus dem Bundesfinanzministerium die Behandlung der „vergessenen Opfer“ erneut mit den Worten: „Im Hinblick auf den Umfang der durch das NS-Regime und den Zweiten Weltkrieg verursachten Schäden und die durch den Zusammenbruch des Deutschen Reichs entstandene wirtschaftliche und finanzielle Lage war der Gesetzgeber auch bei der Regelung der Entschädigung von NS-Unrecht genötigt und befugt, zwischen den verschiedenen Verfolgungs- und Schädigungstatbeständen abzuwägen und bei den zum Ausgleich der Schäden vorgesehenen Leistungen Einschränkungen vorzunehmen oder Entschädigungsleistungen auszuschließen.“ Daß sie nicht allein stehen, macht ein Rückblick des Münchner Zeitgeschichtlers Hans Günter Hockerts deutlich, der zum selben Schluß kommt und zudem feinsinnig mit den Interessen von Verfolgtengruppen selbst begründet, daß „typisches NS-Unrecht“ von „sonstigem Staatsunrecht“ abgegrenzt wurde. Heraus kommt dabei letztlich das Gegenteil dessen, was Otto Küster in der zitierten Rede als Verantwortung und Aufgabe dieser Gesellschaft, als ihr "anderes Grundgesetz" bezeichnete.

Nicht anders verhält es sich mit dem Abkommen, zu dem die Bundesregierung gerade zur Beseitigung schwerwiegender Unterlassungen gezwungen wurde. Gemeint ist die Einrichtung der Bundesstiftung „Erinnerung, Verantwortung und Zukunft“. Hier nahm man bekanntlich nicht die Schäden, die den ehemaligen Zwangsarbeiterinnen und Zwangsarbeitern zugefügt worden waren, zum Eckpunkt der Entscheidungen, sondern die Geldsumme, die Wirtschaft und Regierung äußerstenfalls aufbringen wollten. Die Konsequenz war die Wiederholung des Grundprinzips deutscher Entschädigungspolitik. Denn die Verhandlungen über die Einrichtung der Stiftung waren geprägt vom harten Ringen um die Stufung der Zahlungen und den vollständigen Ausschluß von Opfergruppen. Beispiele hierfür liefern die ursprüngliche Vorstellung, die Zahlungshöhe an das Rentenniveau des jeweiligen Wohnsitzes der Antragsteller zu koppeln, und der tatsächlich erfolgte Ausschluß von Landarbeiterinnen und Landarbeitern ebenso wie von den in deutschen Familien so geschätzten Haushaltshilfen. Sie können in ihren Heimatländern Teilzahlungen nur über eine sogenannte Öffnungsklausel erhalten, sofern die Gelder hierfür den in den Verhandlungen anerkannten Anspruchsberechtigten abgezogen werden. Zu Zwangsarbeit Gezwungene, die nicht nach Deutschland deportiert worden waren, wurden ebenso wenig berücksichtigt wie die große Zahl der Kriegsgefangenen, deren Schicksal in Nazi-Deutschland nicht unter die üblichen Lebensbedingungen von Kriegsgefangenen subsumiert werden kann. Die italienischen Militärinternierten wie die sowjetischen Kriegsgefangenen stehen für diesen Personenkreis. Andere Opfergruppen wiederum bekamen so wenig Mittel zugestanden, dass die Einzelnen deutlich niedrigere Zahlungen erhalten werden als Menschen mit vergleichbarem Schicksal in anderen Staaten.

Ein anderes Beispiel ist das Anliegen der slowakischen jüdischen Gemeinden, die für kulturelle Zwecke das Geld zurückverlangten, das ihre in die Vernichtungslager deportierten Gemeindemitglieder für die Durchführung eben dieser Deportation entrichten mussten. Es steht für die Brisanz von zahlreichen Vermögensforderungen, die in der Regel in ihrer Bedeutung unterschätzt werden, weil der systematische Zusammenhang von Raub und Vernichtung, den insbesondere Raul Hilberg herausgearbeitet hat, in der Regel nicht gesehen wird. Der Antrag wurde schließlich u.a. mit dem Argument zurückgewiesen, nur Einzelpersonen seien anspruchsberechtigt, nicht aber Vertretungskörperschaften. Doch wie hätten die seit nunmehr länger als 60 Jahre Ermordeten ihr Recht persönlich geltend machen sollen?

Die Liste könnte fortgesetzt werden, doch bestätigt würde immer nur das Eine: Die Verpflichtung gegenüber der überwältigenden Mehrheit der NS-Opfer gerade aus Osteuropa, die ihnen seit dem Londoner Abkommen über Jahrzehnte verweigerte Entschädigung wenigstens gegenüber den letzten noch lebenden von ihnen vorbehaltlos auszuzahlen, wurde auch jetzt nicht erkannt. Statt dessen war die deutsche Haltung wie immer von dem Versuch geprägt, sich dieser elementaren Pflicht mit allen zur Verfügung stehenden Kräften zu entziehen und die Forderungen zu begrenzen, um einen entschädigungspolitischen Dammbruch zu verhindern. Das ist ihr gelungen. Zugestanden wurde angesichts des internationalen Drucks schließlich nur, was absolut nicht zu verhindern war. Angesichts dieses abermaligen prinzipiellen Unrechts ist die Attitüde der Stiftung, über die gerechte Verteilung der Gelder zu wachen, umso befremdlicher.

Auf einen Fall vorenthaltener Entschädigung aus dem Kontext der durch das Londoner Abkommen gestundeten und dann durch den Zwei-plus-vier-Vertrag umgangenen Reparationsverpflichtungen sei wegen seiner Bedeutung für die juristisch-politische Ideologie der Entschädigungsverweigerung abschließend speziell eingegangen. Es handelt sich um die Klage der Opfer des Wehrmachtsmassaker von Distomo, grundsätzlich um alle im besetzten Ausland begangenen Verbrechen der Wehrmacht, über die in den nachfolgenden Beiträgen gesondert und detailliert berichtet werden wird.

Die deutsche Rechtsposition hierzu schrieb der Bundesgerichtshof in seiner Klageabweisung aus dem Jahr 2003 fest. Zunächst bestätigte er das Regierungsverständnis von Staatenimmunität, womit er das in Griechenland ergangene Livadia-Urteil für gegenstandslos erklärte, musste in einem zweiten Schritt jedoch dann die eigene Rechtsauffassung gegenüber den griechischen Forderungen entwickeln. Wenig überraschend erklärte der BGH in diesem Zusammenhang das Londoner Abkommen angesichts des Zwei-plus-vier-Vertrags für überholt, räumte allerdings ein, dass dennoch Individualansprüche – auch angesichts des deutsch-griechischen Vertrags von 1961 – weiterhin erhoben werden könnten. Um ihre Rechtmäßigkeit zu beurteilen, rekurrierte er schließlich auf die Rechtslage im Jahr der Tat, also 1944, um abschließend festzustellen, das damals geltende Recht habe für militärische Handlungen im Ausland den Amtshaftungstatbestand aufgehoben. Die Konsequenz: Klageabweisung.

Im Rekurs auf die rechtliche Lage 1944 liegt nun die Quintessenz deutscher Rechtsprechung zur Abwehr der griechischen Forderungen. Diese Position ist eine kurze Betrachtung wert. Auf den ersten Blick schon steht sie im Widerspruch zu den Nürnberger Prozessen. Im „Geiselmord-Prozess“ war dort bezüglich der als „Sühnemaßnahmen“ bezeichneten Verbrechen gegen die Zivilbevölkerung ausgeführt worden: „Das Ausmaß, in dem diese Praxis von den Deutschen angewendet wurde, übersteigt die elementarsten Auffassungen von Menschlichkeit und Gerechtigkeit ... Wo ... die Rechtmäßigkeit der Handlung fehlt, ist die Erschießung von Angehörigen der Bevölkerung als Vergeltungsmaßnahme ... ein Verbrechen ...“ Diese juristische Wertung, die auch eine geeignete Grundlage für die Rechtsprechung im Fall Distomo sein könnte, wurde durch das von den vier Alliierten nach ihrer Übernahme der obersten Autorität erlassene Kontrollratsgesetz Nr. 10 vom 20. Dezember 1945 ermöglicht. Damit sollte der „Diktatur-Justiz“ (Joachim Perels), die sich durch Rechtsschranken prinzipiell nicht gebunden fühlte begegnet und das klassische Völkerrecht reinstalliert werden, insbesondere die Strafbarkeit von Kriegsverbrechen.

Allerdings wurde diese Rechtsposition nicht Teil des bundesdeutschen Rechts. Denn die Bundesregierung übernahm den Artikel 7 Absatz 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention (Nürnberg-Klausel) nicht in die Rechtsordnung der Bundesrepublik. Damit wurde die Überordnung zivilisierten Rechts über das verbrecherische NS-Recht verworfen. Fortan kam es zu einer Verdoppelung dieses Terror-Rechts insofern, als es von der bundesdeutschen Rechtsprechung in den entsprechenden Verfahren tradiert wurde. Perels kommt deshalb zu dem Ergebnis, dass die Bundesrepublik in den fünfziger Jahren und zu Beginn der 60er, in denen die Hauptmasse der Entscheidungen getroffen wurde, kein Rechtsstaat in dem Sinne war, dass er seine Funktion, den Schutz des Lebens angesichts der Verbrechen der Justiz und der Wehrmacht während des Hitler-Regimes durch Sanktionen, wenigstens im nachhinein zu gewährleisten, erfüllt habe. Allerdings betrachtet er diese Rechtslage durch die 1998 getroffene Entscheidung des Bundestags, die Unrechtsurteile des Nationalsozialismus „insgesamt“ aufzuheben, für überwunden. Diese hoffnungsfrohe Beurteilung entspricht bedauerlicherweise nicht den Tatsachen. So sind zum Beispiel die Urteile der „Blutrichter“ am Reichskriegsgericht selbst nach einer weiteren Nachbesserung immer noch nicht allgemein aufgehoben. Aber auch das Urteil des BGH zeigt, dass zur Abwehr von Entschädigungsforderungen nationalsozialistisches Rechtsverständnis weiterhin der geschichtspolitischen Weisheit letzter Schluss ist. Das „Rechtsverständnis“ der NSSeite Diktatur wird somit zur Norm, nach der die Nachfahren der Täter deren Opfern weiterhin die Entschädigung für die begangenen Verbrechen vorenthalten.

Dem entspricht, dass hinsichtlich der strafrechtlichen Verfolgung dieser Verbrechen lediglich bei den Nürnberger Prozessen Verurteilungen erfolgten. Auf deren vollständige Vollstreckung wurde aber im Rahmen der Verhandlungen über die NATO-Mitgliedschaft der Bundesrepublik auf Betreiben der ersten Bundesregierung unter Adenauer bereits Anfang der 50er Jahre verzichtet. Abgesehen vom generellen westdeutschen Interesse, wurden die Täter zum Aufbau der Bundeswehr gebraucht. Von deutschen Gerichten ist keiner von ihnen jemals verurteilt worden. Lediglich ein Hauptverfahren fand überhaupt statt: 1951 vor dem Landgericht Augsburg. Der Angeklagte wurde freigesprochen, seine Tat – Geisel- Erschießung - als „völkerrechtliche Notwehr“ qualifiziert. Damit war der Tenor vorgegeben, der zur Einstellung der Ermittlung in anderen Fällen führte, die erst gar nicht zur Anklage gebracht wurden. Von einem Bruch mit der Vergangenheit kann also auch in dieser Hinsicht nicht gesprochen werden. Hieran hat sich trotz des Drucks aus dem Ausland, der insbesondere durch die neuerlichen Prozesse in Italien entstanden ist, bis heute nichts geändert. Dies machte zuletzt der Bundesgerichtshof deutlich, als er die überraschende Verurteilung des SSManns Engel wegen Geiselerschießung im letzten Jahr aufhob. Der Entschädigungsverweigerung gegenüber den Opfern entspricht also der Schutz der Täter. Über beide Themen wird deshalb im Zusammenhang zu diskutieren sein.

Entschädigungspolitik gegenüber den NS-Opfern: Prüfstein für die Aufarbeitung der an ihnen begangenen Verbrechen

Für die andauernde Entschädigungsverweigerung gegenüber all den Menschen, denen ihr Leben lang "Wiedergutmachung" vorenthalten wurde, dürfte es in einem reichen Land wie Deutschland schwer sein, triftige Gründe zu finden. Insofern ist der entschädigungspolitische Schlussstrich, von dem eingangs gesprochen wurde, einseitig gezogen und wird von vielen NS-Opfern zu Recht weiterhin nicht akzeptiert. Die deutsche Gesellschaft macht es sich auch zu leicht, wenn sie argumentiert, 60 Jahre nach dem Sturz der NS-Diktatur sei die Zeit für Forderungen dieser Art vorbei. Warum sollten Menschen, die schwer gelitten haben und denen ihr Leben sogar der prinzipiell unzureichende Versuch einer Entschädigung hierfür vorenthalten wurde, das Recht auf einen Schadensausgleich deshalb verlieren, weil dem ursprünglichen Rechtsbruch das Unrecht einer lebenslang verweigerten Entschädigung hinzugefügt wurde? Ganz zu schweigen von dem Umstand, dass der deutsche Staat in anderen Bereichen – Stichwort „Beutekunst“ – nach wie vor äußerst aktiv ist. Eigentlich müssten Staat und Gesellschaft hoffen, dass ihnen schließlich doch noch abverlangt wird, was sie offensichtlich freiwillig nicht zu geben bereit sind. Sie hätten dann zumindest eine historische Hypothek weniger zu tragen. Denn eine Kompensation für die Weigerung, diesen elementaren menschlichen und rechtlichen Pflichten nachzukommen, gibt es nicht.

Hinzu kommt die banale Tatsache, dass die Entschädigungsgesetzgebung immer auch durch die Überlegung geprägt war, die deutsche Gesellschaft nicht zu überfordern. In der DDR zum Beispiel führte diese Haltung nach dem 17. Juni 1953 dazu, dass die sowjetische Regierung auf weitere Reparationsentnahmen verzichtete. Bei den entschädigungspolitischen Festlegungen der Westmächte gegenüber der Bundesregierung galt der Leitsatz, die Entwicklung der westdeutschen Wirtschaft und die Sicherung der sozialen wie politischen Stabilität der Bundesrepublik nicht durch zu hohe Forderungen zu gefährden, während die deutsche Seite stets darauf verwies, dass die verursachten Schäden eine Dimension hätten, die eine adäquate Entschädigung sowieso unmöglich mache. Angesichts der wenigen heute noch lebenden Opfer, angesichts des Umstands auch, dass sie oft unter sehr viel schlechteren Bedingungen leben als in Deutschland vorhanden, nicht zuletzt schließlich, weil die hiesige Gesellschaft über Jahrzehnte hinweg von nicht geleisteter Entschädigung profitierte, kommt in dem Willen zum endgültigen Abschluss der Entschädigungspolitik eine bemerkenswert intensive Abwehrhaltung zum Ausdruck, die in offensichtlichem Widerspruch zur offiziell bekundeten Erinnerungsbereitschaft steht.

Darüber hinaus stellt sich die Frage, wie die deutsche Volksgemeinschaft, die bis zum letzten Kriegstag nicht aufgehört hatte, die Befreier vom Nationalsozialismus zu bekämpfen, nach dem 8. Mai 1945 überhaupt in der Lage hätte sein können, die von ihr zu verantwortenden Verbrechen zu begreifen und ihren Opfern Gerechtigkeit widerfahren zu lassen. Natürlich war sie es nicht, und völlig konsequent folgte nach dem 8. Mai das Interregnum der Alliierten, die Diktatur der Siegermächte über eben diese Volksgemeinschaft mit der ersten Konsequenz, dass in den Westzonen durch die Nürnberger Prozesse internationale Rechtsmaßstäbe zur Geltung gebracht wurden. Sie waren begleitet von der Machtübertragung an deutsche Politiker, deren Aufgabe es war, die deutsche Nachkriegsgesellschaft in die Wertegemeinschaft der alliierten Siegerstaaten einzugliedern. Entsprechend wähnte sich die Bundesrepublik wieder auf der Höhe der Zeit, die DDR sogar der Zukunft zugewandt. An diesen Erziehungserfolg erinnerte übrigens – durchaus eigennützig und polemisch - in jüngster Zeit US-Präsident Bush, als er seinen Optimismus hinsichtlich der Demokratisierung des Irak mit der schwierigen Aufgabenstellung im Nachkriegsdeutschland begründete. Den NS-Opfern kam die politisch-ideologische Verschiebung ohne Zweifel zugute. Denn ein solcher Positionswechsel war aus Gründen der internationalen Glaubwürdigkeit nicht durchführbar, ohne sie zu berücksichtigen. Der Anpassungsprozeß an internationale Normen hätte unter den gegebenen Umständen jedoch sehr schnell auf eine Schranke stoßen müssen, hätten die westlichen Alliierten durch den erwähnten Überleitungsvertrag nicht erneut interveniert, während die deutsche Seite sich den Vorgaben nach Kräften zu entziehen suchte. Angesichts der angesprochenen politisch-ideologischen Verhältnisse ist eine solche Haltung auch nicht weiter verwunderlich. Desto bemerkenswerter ist es jedoch, dass sie bis auf den heutigen Tag nicht aufgegeben wurde. Denn mit der erneuten Verkündung des entschädigungspolitischen Schlußstrichs wird die Chance - sofern sie denn überhaupt ernsthaft erstrebt wurde - vertan, politisch-ideologische Veränderungsprozesse als Ausdruck gesellschaftlichen Wandels entschädigungspolitisch und damit als geschichtspolitisch relevante Fakten zu dokumentieren. Statt dessen kommt in seiner Aufrechterhaltung selbst gegenüber den letzten noch lebenden und um ihr Recht kämpfenden NS-Opfer das Versagen zum Ausdruck, die auferlegte Pflicht zur Entschädigung nie wirklich begriffen und akzeptiert zu haben.

Damit wird bestätigt, was bereits in den 90er Jahren erkennbar wurde: Die Weigerung, nach Beendigung des Kalten Krieges die unter seinen Vorzeichen entstandenen Fehlentscheidungen und Versäumnisse aufzuarbeiten, für die insbesondere das Londoner Abkommen und der weitere Umgang mit ihm steht. Bekanntlich gab es in dieser Zeit kaum eine geschichtspolitische Forderung, zu der die entsprechenden Instanzen nicht verlauten ließen, hierzulande seien diese Fragen geklärt und die entsprechenden Verpflichtungen erfüllt. Niemand sah sich überdies veranlasst, "Nachkriegsmythen" zu hinterfragen, über die in anderen Ländern - wie zum Beispiel in der Schweiz - aufs heftigste gestritten wurde. Unzählige Untersuchungskommissionen weltweit waren kein Grund, auch in Deutschland eine solche einzurichten.

Trotz der Abwehr historischer Aufarbeitung und der gerade im Kontext der Zwangsarbeitskontroverse offenkundigen geschichtspolitischen Rückständigkeit faßte man den Beschluss, der oktroyierten Stiftung Erinnerung, Verantwortung und Zukunft einen »Zukunftsfonds" anzugliedern, der zur »Sensibilisierung für Menschenrechtsverletzungen« beitragen solle. Ähnlich wie bei der Befürwortung des auf der Stockholmer Konferenz im Jahr 2000 verabschiedeten "Holocaust-Code", der eine weltweite interventionistische Militärstrategie im Namen der Menschenrechte legitimieren soll, ergibt sich für die deutsche Gesellschaft allein schon das Problem, dass die geschichts- und erinnerungspolitischen Voraussetzungen für eine solche Politik nicht erfüllt sind. Es existiert hier offensichtlich ein "Cultural Lag", das eine spezifische "Doppelbödigkeit" deutscher Politik zur Konsequenz hat. Der Zusammenhang, den Graf Lambsdorff zwischen entschädigungspolitischem Schlußstrich und moralischer Verantwortung herstellen wollte, verkehrt sich so in sein Gegenteil: Die verweigerte Aufarbeitung der Schuld gegenüber den Opfern der deutschen Verbrechen diskreditiert jede Geste allgemeiner moralischer Verantwortung. Übrig bleibt schließlich ein Janusköpfiges Deutschland.

Rolf Surmann

Rolf Surmann, Dr. phil., Historiker und Publizist, wurde 1945 in Bochum geboren. Er gehörte Anfang der 80er Jahre zum Kreis derjenigen, die die Kontroverse um die "vergessenen" Opfer begannen. Sein Arbeitsgebiet ist die Zeitgeschichte mit dem Schwerpunkt Geschichts- und Erinnerungspolitik. Buchveröffentlichungen zum Thema: Der lange Schatten der NS-Diktatur. Texte zur Debatte um Raubgold und Entschädigung, Hamburg/Münster 1999 (zus. mit Dieter Schröder); (Herausgeber): Das Finkelstein-Alibi. "Holocaust-Industrie" und Tätergesellschaft, Köln 2001. Im Frühjahr erscheint: Abgegoltene Schuld? Der geschichtspolitische Spagat zwischen entschädigungspolitischem Schlussstrich und internationaler Menschenrechtspolitik. Schreibt regelmäßig u.a. in "Konkret" und "Blätter für deutsche und internationale Politik".